中国农村环境治理问题研究

来源: 未知 时间: >02-09 14:03 阅读:
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在发展经济的同时,必须加强环境保护和治理,这一点已成为举国上下的基本共识并凝聚为生态文明建设的国家战略,而农村环境治理就是在这一背景下逐步展开的。随着“社会主义新农村建设”、“美丽乡村建设”、“改善农村人居环境”等由点到面的推进,农村环境治理从实践层面取得了实质性的进展与深入,然而相关主题的理论研究则明显滞后。本文针对这一现状从两个方面开展研究:宏观上运用数量分析的方法对中国农村环境治理的发展阶段、政策脉络及其治理理念进行分析;微观上采用案例研究的方法,以实地调研为基础并广泛搜集案例素材,对农村环境治理的丰富内涵以及治理成本与治理结构之间的联系予以阐释,并指出了治理结构的优化路径。本文研究表明,2005-2006年是中国环境治理的转折点,在此期间,中国的环保部门开始将农村环境从实质上纳入治理的范围,中国环境治理中“重城市、轻农村”的格局开始朝“城乡并重”的方向扭转。自2005年以来,中国的农村环境治理呈现出阶段性推进的特征。2005-2008是中国农村环境治理的“顶层设计”时期;2008-2010期间,农村环境综合整治不断强化;2010-2013期间,农村环境连片整治成为农村环境治理的重要抓手;2013年以来,改善农村人居环境成为政府部门推进农村环境治理新的推进器。根据2005-2015中国农村环境治理实践,本文首次从理念层面上对“环境整治”和“环境治理”做了一个基础性的区分界定:环境整治侧重于间歇性的项目投入,单向运作即可实现,带有暂时性的特点;而环境治理则兼顾间歇性的项目投入和连续性的日常运行,需要双向互动才能持续,具有历时性的特点。本文依据调研素材建构了一个具有较强包容性的微观分析框架:即村内矛盾-产业结构-环境治理-外部力量四者之间的关联性互动。在农村社会开放性与流动性日益提高的情况下,考察对象与公共治理领域的大师奥斯特罗姆所研究对象的相对封闭性不同,因此必须将包括政府、企业和社会组织等外部力量的介入纳入分析范围,进而实现对既有公共治理理论的丰富。这个综合性的分析框架,将有助于突破既有的关于公共产品的供求分析。良好的农村环境被认为是一项基本的公共产品,供给主体一般认为是政府部门,消费主体是村民。与一般的供求分析有所不同的是,本文的分析并未停留在简单的供求模式以及效率探讨上,而是依据案例从两个角度予以了突破:一方面从制度变迁的角度阐明了“有效监督”是确保农村环境治理成效巩固的关键点,这样一来就通过监督成本将治理成本引入了供求分析;另一方面通过对政府和村庄内部结构的考察,阐明了同时激发多方参与者的积极性进而降低治理成本的必要性与可能性,亦即需要从政府供给切换到了多方联合供给。监督成本的高低往往因治理内容的不同而有所不同。通过对农村环境治理中不同治理内容的比较分析表明,“有效监督”的难题在日常运行相对较难的农村垃圾治理中体现得最为突出。简单依靠外部力量来解决垃圾治理中的监督难题,面对点多面广的农村其成本往往非常之高,而高成本的治理必然是难以持续的。随着消费观念与生活生产方式的现代化以及资源约束趋紧,垃圾资源化可以说是不二选择,而垃圾分类则是垃圾资源化的关键环节。垃圾分类关系重大,但其成效则取决于分类过程中监督水平。为了降低监督成本,必须充分调动各方积极因素加强农村社会的组织建设,发展农村社会的集体经济。本文案例研究表明,日常监督需要依靠本土性组织才能降低治理成本。组织资源和资金投入具有一定的替代关系,在组织资源较为丰富的地区,即使资金投入相对较少也同样能达到较好的治理效果。而集体经济的发展无疑是提高基层社会的组织动员能力最根本的途径,它能大大增强村民参与环境治理的激励,并通过内部监督来降低监督成本、提高监督水平。对成功案例的对比分析表明,既有的那种认为政府部门是农村环境治理的供给主体的认识是有局限的。这种局限性体现在两个层面:首先这种看法忽略了政府内部系统的协作程度对产品供给的重大影响;其次,从治理费用角度来看,单单依靠政府部门来作为供给方是不可能持续的。正如政府内部有着横向的层级和纵向的部门划分一样,农村环境治理作为一项公共事务,其内部的责任体系也必须进行切割分配。然而,责任体系的分配不应该仅仅局限于政府系统内部,而应该在包括政府机构、村民、企业以及其他社会组织等在内的整个社会体系下进行分配。因此,需要突破那种认为政府才是农村环境治理供给主体的既定认识,按照降低治理成本、优化治理结构的目标,形成合理的责任分配体系。这种合理的责任分配体系将有助于发挥不同主体的独特价值、激发多方参与者的动力,并增强彼此之间的协作、提高治理项目的效益。对城乡二元结构下的农村环境冲突事件的分析表明:由于“邻避冲突”和城乡二元结构的存在,使得农村将不得不承受越来越多的外源性污染,当前的法律带来的困境、基层社会变迁带来的困境以及政商一体化带来的困境,使得受害圈的农民在体制内难以找到申诉的渠道,因而最终可能走向体制外暴力抗争。需要通过社会环保组织的培育、环保法律法规的细化完善,使得农村环境抗争中的受害者能够形成一种自我保护力量,约束和引导政商一体化的发展冲动,使得经济发展更加环境友好。总的看来,对于农村环境问题的治理结构可以从包括治理理念、治理内容、城乡关系、参与主体在内的不同维度加以理解,每一个维度都为治理结构的优化提供了一个重要视角。而根据制度经济学大家威廉姆森的理论,治理结构的优化才是提高治理成效、降低治理成本根本之道。 还原

农村环境; 治理理念; 有效监督; 治理成本; 治理结构优化;

徐祥临;

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